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我國政府財務(wù)報告制度改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)
2014年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，明確了改革的總體目標(biāo)、主要任務(wù)、具體內(nèi)容及配套措施，確定了改革的時間表和路線圖，標(biāo)志著此項改革正式啟動。財政部按照黨中央國務(wù)院決策部署，扎實推進(jìn)相關(guān)工作，取得了階段性進(jìn)展。
推行政府財務(wù)報告制度改革意義重大
通過建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計核算為基礎(chǔ)，以編制和報告政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費用表等報表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，全面、準(zhǔn)確反映各級政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，對提升政府財政財務(wù)管理水平，提高政府財政透明度，改進(jìn)政府績效管理，落實政府過緊日子要求，服務(wù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
建立政府財務(wù)報告制度是防范化解財政風(fēng)險的機制保障。黨的十九大報告將防范化解重大風(fēng)險擺在突出位置，提出要增強駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險防控機制。這要求財政不僅要能夠預(yù)測未來的風(fēng)險，還要對自身應(yīng)對風(fēng)險的能力有充分了解。當(dāng)前，面對國內(nèi)外風(fēng)險挑戰(zhàn)明顯上升的復(fù)雜局面，通過建立政府財務(wù)報告制度，形成新的財政政策分析框架具有重要現(xiàn)實意義。
建立政府財務(wù)報告制度是提高財政透明度的重要舉措。近年來，我國政府預(yù)決算公開工作取得很大成績，公開范圍不斷擴大、公開內(nèi)容不斷細(xì)化、公開質(zhì)量不斷提高。與社會公眾期待相比，我國財政透明度還有很大提升空間，比如，尚無法公開政府的資產(chǎn)負(fù)債表和收入費用表。一些中介機構(gòu)對一些地方財政透明度排名打分不高，也與缺失這些財務(wù)報表有關(guān)。建立政府財務(wù)報告制度，盡早向社會公布反映一級政府整體財務(wù)狀況的信息，既是實現(xiàn)十九屆四中全會提出“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”的有力抓手，也是貫徹施行政府信息公開條例的具體舉措，更是建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的必然要求。
建立政府財務(wù)報告制度是提升公共財政管理水平的有力推手。按照建立現(xiàn)代財政制度的要求，提高公共財政管理水平不僅要重視收入、支出的流量管理，還要重視政府資產(chǎn)、負(fù)債的存量管理；不僅要重視預(yù)算管理，還要重視政府整體財務(wù)管理。建立政府財務(wù)報告制度，有利于發(fā)現(xiàn)政府資產(chǎn)、負(fù)債管理中存在的問題，對加強相關(guān)管理發(fā)揮直接牽引作用。
建立政府財務(wù)報告制度是全面實施績效管理的必然要求。2019年政府工作報告提出“各級政府必須真正過緊日子”，這就要求政府會計能夠準(zhǔn)確計量各種政府活動的真實成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)的應(yīng)用，可以為績效管理提供科學(xué)合理的會計信息支持。
建立政府財務(wù)報告制度是順應(yīng)世界發(fā)展潮流的應(yīng)有之義。目前，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告已成為國際公共財政管理發(fā)展方向。據(jù)世行最新統(tǒng)計，國際上已有25%的國家和地區(qū)實施了這項改革。G20（20國集團）財政和央行會議上審議通過的數(shù)據(jù)缺口倡議(DGI)要求各成員國定期公布政府資產(chǎn)負(fù)債表和相關(guān)流量數(shù)據(jù)。IMF（國際貨幣基金組織）正在建立國際公共部門資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)庫，希望我國提供相關(guān)數(shù)據(jù)。
政府財務(wù)報告制度改革取得積極進(jìn)展
制度建設(shè)不斷完善。一是不斷完善政府會計準(zhǔn)則制度體系。二是初步建立起政府財務(wù)報告編制制度框架體系。三是初步理順了政府財務(wù)報告與部門決算、行政事業(yè)性資產(chǎn)報告的關(guān)系。
試點范圍逐步擴大。按照《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》要求，2016年財政部確定原國土資源部、原國家林業(yè)局等2個中央部門和山西省、黑龍江省、上海市、浙江省、廣東省、海南省和重慶市等7個地方作為首批試點單位，于2017年著手編制上一年度政府財務(wù)報告。2018年，試點范圍擴大到20個中央部門和20個地方，并選擇4個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。2019年，試點范圍進(jìn)一步擴大到40個中央部門和36個地方，并選擇12個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務(wù)報告。2020年，編制政府財務(wù)報告的中央部門達(dá)到108個，地方政府實現(xiàn)全覆蓋。
試點工作初見成效。從試點情況看，試點單位都按要求編制并提交了政府財務(wù)報告，既較為全面地反映了本部門資產(chǎn)、負(fù)債和收入、費用，初步達(dá)到了分析掌握部門單位財務(wù)狀況、運行情況的目的。在工作組織方面，試點工作發(fā)揮了探索路子、積累經(jīng)驗的作用，形成了一批可復(fù)制、可推廣的做法。在人才隊伍方面，各單位財務(wù)人員普遍加深了對權(quán)責(zé)發(fā)生制核算基礎(chǔ)的理解和掌握，對于貫徹執(zhí)行新的政府會計制度起到一定促進(jìn)作用。在財政財務(wù)管理方面，各級政府財政部門和單位及時發(fā)現(xiàn)了財政財務(wù)管理中一些值得重視的問題，并予以研究改進(jìn)。
政府財務(wù)報告制度改革任重道遠(yuǎn)
政府財務(wù)報告制度改革是公共財政管理領(lǐng)域的新生事物，與傳統(tǒng)的預(yù)算管理有較大不同，不僅涉及理念轉(zhuǎn)變，還涉及會計技術(shù)、資產(chǎn)、負(fù)債管理政策等問題，技術(shù)性、政策性和敏感性較強，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程?？傮w上看，政府財務(wù)報告制度改革已從夯基壘臺、立柱架梁進(jìn)入全面推進(jìn)、提質(zhì)定型的階段。
在充分肯定改革前期取得成績的同時，還需清醒認(rèn)識到改革的系統(tǒng)性、長期性和復(fù)雜性，全面推進(jìn)改革仍面臨很多難啃的硬骨頭。從組織層面看，目前36個地方已實現(xiàn)全覆蓋，但部分中央部門還未參加編制，特別是所屬單位多、級次多、規(guī)模大的中央部門將是政府財務(wù)報告編制難點。從制度層面看，雖已初步構(gòu)建起政府財務(wù)報告編制框架體系，但一些與政府財務(wù)報告編制相關(guān)的政府資產(chǎn)負(fù)債管理制度尚不健全，管理責(zé)任有待明確，確認(rèn)入賬具體操作規(guī)則還需細(xì)化，政府財務(wù)報告審計和公開制度尚在研究。從信息系統(tǒng)看，高質(zhì)量政府綜合財務(wù)報告的編制需要功能完備、運行穩(wěn)定的信息系統(tǒng)作為強大支撐，這也是改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。政府財務(wù)報告編制來自各單位會計核算數(shù)據(jù)，要發(fā)揮好信息系統(tǒng)支撐作用，必須做好政府財務(wù)報告信息系統(tǒng)與單位會計核算系統(tǒng)的對接，做好中央政府財務(wù)報告信息系統(tǒng)與地方系統(tǒng)的對接，必須制定統(tǒng)一、公開的系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)不同系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，保障政府財務(wù)報告編制準(zhǔn)確性和及時性。從人員隊伍看，要深入推進(jìn)改革，必須有一支相對穩(wěn)定的專業(yè)化人才隊伍支撐。
面對新的形勢和任務(wù)，需要繼續(xù)保持推進(jìn)改革的決心和勇氣，同時要注意改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，切實抓好落實工作。一是樹立系統(tǒng)思維。切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)、完善協(xié)調(diào)機制，處理好財務(wù)報告與決算報告、資產(chǎn)報告的關(guān)系，做到信息互通、成果共享，相互銜接，形成工作合力。二是狠抓基礎(chǔ)管理。深刻認(rèn)識政府財務(wù)報告制度改革不只是編報告，而是要通過編報告發(fā)揮改革對政府財務(wù)管理水平提升的牽引作用。對管理中的薄弱環(huán)節(jié)，要認(rèn)真整改，補齊短板，增強弱項，進(jìn)一步提升管理水平。三是持續(xù)加強制度建設(shè)。不斷完善政府會計準(zhǔn)則制度和政府財務(wù)報告編制制度體系，推動建立政府財務(wù)報告審計制度和公開制度，適時提升相關(guān)制度法律層次。四是完善信息系統(tǒng)建設(shè)。按照預(yù)算管理一體化規(guī)范要求，做好政府財務(wù)報告管理系統(tǒng)升級改造，完善系統(tǒng)功能，滿足業(yè)務(wù)需要，發(fā)揮好信息系統(tǒng)對改革的支撐作用。五是努力打造人才隊伍。創(chuàng)新培訓(xùn)方式，做好宣傳工作，著力培養(yǎng)政府財務(wù)管理人才，充實引進(jìn)專業(yè)人才，進(jìn)一步提高政府財務(wù)管理人才隊伍建設(shè)水平。
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