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打通資金撥付“最后一公里”——遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革見(jiàn)聞
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付被喻為財(cái)政資金支付的“最后一公里”，也是國(guó)庫(kù)集中支付改革的收官之舉。自2013年開(kāi)始，遼寧省在縣級(jí)以上財(cái)政部門(mén)全面完成改革的基礎(chǔ)上，將國(guó)庫(kù)集中支付進(jìn)一步向鄉(xiāng)級(jí)延伸。目前，改革已經(jīng)推進(jìn)到全省82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有望實(shí)現(xiàn)財(cái)政部“2015年底有條件的市縣全部實(shí)施改革”的要求。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付體系運(yùn)行順暢
新民市是遼寧省沈陽(yáng)市下轄的縣級(jí)市，全市24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在去年底全部推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，目前已正常運(yùn)轉(zhuǎn)了9個(gè)月。用新民市財(cái)政局副局長(zhǎng)薛慶東的話(huà)說(shuō)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付運(yùn)行體系非常順暢。
按照財(cái)政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的指導(dǎo)性意見(jiàn)，新民市盡管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了金庫(kù)，但實(shí)行的是鄉(xiāng)財(cái)縣管體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)存放的資金量很有限，所以改革模式選擇了視同縣級(jí)預(yù)算單位的類(lèi)型。
“采取此種改革模式，與之前新民市實(shí)施的鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革密不可分?！毖c東說(shuō)，在2006年實(shí)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革中，按照“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的要求，縣財(cái)政部門(mén)將所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)收支資金全部劃歸到縣級(jí)國(guó)庫(kù)，將鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政資金管理權(quán)歸集到縣級(jí)財(cái)政管理部門(mén)。
“縣級(jí)財(cái)政部門(mén)之所以如此改革，正是結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做出的決策?！毖c東回憶說(shuō)，當(dāng)時(shí)新民市鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，地域大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展不平衡。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)離沈陽(yáng)市區(qū)近，財(cái)力充足，鄉(xiāng)級(jí)收入花不完；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)窮得連基本工資也發(fā)不出來(lái)。由于體制原因，收入好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿上解，收入差的只能依靠縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保工資發(fā)放和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
“在請(qǐng)示沈陽(yáng)市財(cái)政局后，我們對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行了調(diào)整。”薛慶東介紹說(shuō)，按照鄉(xiāng)財(cái)縣管新體制，把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)的收入全部納入到縣級(jí)國(guó)庫(kù)，支出全由縣級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。把有限的資金集中在縣級(jí)財(cái)政，實(shí)現(xiàn)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資正常發(fā)放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基本公共服務(wù)的均等化，為推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革創(chuàng)造了便利條件。
薛慶東告訴記者，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)習(xí)慣賬戶(hù)里有錢(qián)、看著錢(qián)花錢(qián)。改革后的最大變化，就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出所走的實(shí)體資金賬戶(hù)變成了零余額賬戶(hù)，每一筆財(cái)政支出對(duì)應(yīng)的不是現(xiàn)金存款，而是下?lián)艿念~度。
新民市法哈牛鎮(zhèn)政府財(cái)政所會(huì)計(jì)張紅梅給記者講述了國(guó)庫(kù)集中支付改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出在流程上的變化?！斑^(guò)去，縣財(cái)政局直接給俺們法哈牛鎮(zhèn)金庫(kù)撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)花錢(qián)的時(shí)候，經(jīng)過(guò)縣財(cái)源辦（縣級(jí)財(cái)政專(zhuān)門(mén)監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的部門(mén)）審批后，打票（現(xiàn)金支票或轉(zhuǎn)賬支票）去鄉(xiāng)金庫(kù)辦理業(yè)務(wù)。改革以后，有了農(nóng)行代理的零余額賬戶(hù)，縣財(cái)政局根據(jù)法哈牛鎮(zhèn)年初預(yù)算按月下達(dá)給零余額賬戶(hù)一個(gè)用款額度。用款時(shí)，只要不超過(guò)用款額度，就可以走手續(xù)支取。”
張紅梅說(shuō)的“走手續(xù)”，引出了國(guó)庫(kù)集中支付改革的一個(gè)特點(diǎn)，即財(cái)政支出流程全部在縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中體現(xiàn)。會(huì)計(jì)張紅梅登錄國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)提出支出申請(qǐng)——鄉(xiāng)財(cái)政所所長(zhǎng)審批——縣財(cái)源辦審批——鄉(xiāng)財(cái)政所出納打出財(cái)務(wù)憑證，到零余額賬戶(hù)代理銀行辦業(yè)務(wù)。
接下來(lái)，法哈牛鎮(zhèn)辦理零余額賬戶(hù)支付業(yè)務(wù)的代理銀行農(nóng)業(yè)銀行，為法哈牛鎮(zhèn)財(cái)政所會(huì)計(jì)辦理完業(yè)務(wù)后，需要按日向縣人民銀行國(guó)庫(kù)辦理清算。
新民市另外14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是由農(nóng)村信用聯(lián)社代理零余額賬戶(hù)。市信用社核算中心主任王秋菊介紹說(shuō)，她們的流程和農(nóng)行基本一致。
力保鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革盡快實(shí)施
與新民市不同，錦州市下轄的黑山縣采取的是比照一級(jí)財(cái)政的辦法推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。
在黑山縣財(cái)政局副局長(zhǎng)曹兵看來(lái)，選擇此種模式，是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)財(cái)政的職能作用，能夠更好地管理好財(cái)政資金最后經(jīng)過(guò)的這“一公里”，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行自己的職責(zé)。
黑山縣也采取了鄉(xiāng)財(cái)縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革辦法。
曹兵向記者介紹說(shuō)：“2000年，黑山縣的22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有21個(gè)都存在嚴(yán)重的拖欠工資問(wèn)題。”為了統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入用于工資支付，黑山縣采取了將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入全部上解的做法，保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)作為收入金庫(kù)的作用，但管理權(quán)在縣財(cái)政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)收入全部上解給縣財(cái)政后每日清零，黑山縣稱(chēng)之為“零資金庫(kù)”。
隨著轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額逐漸增長(zhǎng)，2007年以后，黑山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資拖欠問(wèn)題得到完全解決。縣級(jí)財(cái)政在核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入后，將收入扣減掉工資支出后多出來(lái)的部分，60%撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算戶(hù)中作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己支配的資金，與縣國(guó)庫(kù)實(shí)行按月清算。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算戶(hù)管理權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國(guó)庫(kù)集中支付改革之前，支出由鄉(xiāng)財(cái)政所經(jīng)財(cái)源辦批準(zhǔn)后，直接從總預(yù)算戶(hù)劃撥支取資金。國(guó)庫(kù)集中支付改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算戶(hù)作為清算戶(hù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶(hù)實(shí)現(xiàn)每日清算。
曹兵說(shuō)：“隨著改革的推進(jìn)，我們也會(huì)逐漸理順關(guān)系，規(guī)范做法，最終還是會(huì)取消總預(yù)算戶(hù)?！?
記者來(lái)到鎮(zhèn)安鄉(xiāng)財(cái)政所，實(shí)地了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革情況。鎮(zhèn)安鄉(xiāng)財(cái)政所所長(zhǎng)高宏輝告訴記者，鎮(zhèn)安鄉(xiāng)2013年6月開(kāi)始國(guó)庫(kù)集中支付改革，第一步就是清理賬戶(hù)，新開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)。然后，對(duì)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
說(shuō)起當(dāng)時(shí)的情形，黑山縣財(cái)政局行政政法股股長(zhǎng)王曉霞深有感觸。當(dāng)時(shí)她在國(guó)庫(kù)股負(fù)責(zé)賬戶(hù)清理和國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財(cái)政所的賬戶(hù)設(shè)置情況五花八門(mén)，非常不規(guī)范，手續(xù)極其不健全。
王曉霞對(duì)記者說(shuō)：“我們用4天時(shí)間分6批次對(duì)具體崗位工作人員展開(kāi)培訓(xùn)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)、總會(huì)計(jì)、預(yù)算單位會(huì)計(jì)和出納以及代理銀行、財(cái)源辦等相關(guān)崗位人員，共計(jì)155人次，主要培訓(xùn)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)上線(xiàn)后系統(tǒng)崗位操作、會(huì)計(jì)核算賬務(wù)處理辦法。培訓(xùn)結(jié)束后，哪家哪戶(hù)出問(wèn)題，我們都隨時(shí)解決，采取‘保姆式’服務(wù)?！?
高宏輝說(shuō)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革在我們鄉(xiāng)已經(jīng)實(shí)施近兩年了，目前大部分財(cái)政支出都是從這個(gè)平臺(tái)撥付的。資金撥付經(jīng)過(guò)會(huì)計(jì)申請(qǐng)、所長(zhǎng)審批、財(cái)源辦審批等程序，每一步都有專(zhuān)人管，財(cái)政資金運(yùn)行更安全了。同時(shí)，資金支付每一步都在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中進(jìn)行，增加了透明度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占挪用資金很少發(fā)生了?！?
因地制宜推進(jìn)改革
遼寧省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)收付中心副主任孔志權(quán)告訴記者，截至目前，遼寧省國(guó)庫(kù)集中支付改革已經(jīng)覆蓋了全省82%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預(yù)計(jì)年底前可以在全省1000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開(kāi)。
據(jù)了解，遼寧省從2007年開(kāi)始實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制。改革的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自身財(cái)力難以運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、自身財(cái)力能夠滿(mǎn)足基本支出需求并具有一定管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可因地制宜，選擇適合的管理方式。
“與其他省份有所不同，我們省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理比較獨(dú)立，保留了鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)和總預(yù)算會(huì)計(jì)。在資金管理模式上，鄉(xiāng)級(jí)沒(méi)有金庫(kù)的，鄉(xiāng)級(jí)收入直接上解縣級(jí)金庫(kù)，財(cái)政資金由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌管理。鄉(xiāng)級(jí)有獨(dú)立金庫(kù)的，分兩種情況：一是鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)作為收入過(guò)渡戶(hù)的，收入全部上解縣級(jí)財(cái)政，財(cái)政資金由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌管理。二是鄉(xiāng)級(jí)金庫(kù)完全獨(dú)立，由鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政自行管理?！笨字緳?quán)介紹說(shuō)，遼寧省允許各地因地制宜實(shí)施改革，但必須符合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在清理賬戶(hù)的基礎(chǔ)上開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)用于支付資金；二是必須先支付后清算；三是財(cái)政支出一定要通過(guò)全省統(tǒng)一的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。
2012年，遼寧省有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)。省財(cái)政廳在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定改革實(shí)施方案、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、統(tǒng)一實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、建立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等措施，穩(wěn)步實(shí)施鄉(xiāng)級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。同時(shí)，省財(cái)政廳統(tǒng)一組織開(kāi)發(fā)和實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，并要求各地區(qū)本著節(jié)約的原則，用盡可能低的成本推進(jìn)改革。開(kāi)發(fā)費(fèi)用由省財(cái)政廳承擔(dān)，實(shí)施費(fèi)用由省財(cái)政廳統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分級(jí)承擔(dān)。
據(jù)遼寧省財(cái)政廳國(guó)庫(kù)收付中心提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年底，全省有231個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革，支付金額20億元。到2015年6月底，全省共有858個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施了改革，僅2015年上半年的支付金額就達(dá)43.2億元。
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