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政府采購的采購需求怎么確定？需求調(diào)查怎么做？ 


如何劃分采購包？如何確定采購需求？需求調(diào)查如何做？9月20日，國家移民管理局常備力量第一總隊舉辦政府采購業(yè)務(wù)專題培訓(xùn)班，政府采購信息報社高級顧問、智庫專家曹石林受邀為國家移民管理局常備力量第一總隊需求部門政府采購相關(guān)人員講解如何開展政府采購需求管理，解答了受眾提出的政府采購典型疑難問題。

問題一：如何制定采購需求？

答：《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱22號文）抓住了采購需求這一引領(lǐng)采購全局的牛鼻子，填補(bǔ)了政府采購制度體系的空白，成為推進(jìn)政府采購法治化的重要一環(huán)。采購需求由誰確定？22號文第五條規(guī)定：采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任，主管預(yù)算單位負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任。第二十八條規(guī)定，采購人可以自行組織確定采購需求，也可以委托采購代理機(jī)構(gòu)或者其他第三方機(jī)構(gòu)開展。以及結(jié)合第三十二條“參與確定采購需求和編制采購實(shí)施計劃的專家和第三方機(jī)構(gòu)不得參與審查?！币?guī)定，采購人還可以借助采購代理機(jī)構(gòu)或者第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，以及評審專家等專業(yè)力量確定采購需求。

采購需求包含哪些內(nèi)容？在22號文第六條，首次明確了采購需求的定義和范圍，包括三部分：擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。又進(jìn)一步細(xì)化了技術(shù)要求、商務(wù)要求的范圍：技術(shù)要求是指對采購標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等。商務(wù)要求是指取得采購標(biāo)的的時間、地點(diǎn)、財務(wù)和服務(wù)要求，包括交付（實(shí)施）的時間（期限）和地點(diǎn)（范圍），付款條件（進(jìn)度和方式），包裝和運(yùn)輸，售后服務(wù)，保險等。

第七條至第九條明確采購需求的要求：合規(guī)、明確、完整。明確規(guī)定：采購需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確。技術(shù)要求和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀，量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)等次，有連續(xù)區(qū)間的按照區(qū)間劃分等次。這里提出了一個“等次”的概念。并規(guī)定：采購需求可以直接引用相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也可以根據(jù)項目目標(biāo)提出更高的技術(shù)要求。

在確定采購需求之前，采購人可以自己或委托第三方開展需求調(diào)查。22號文第十條明確了需求調(diào)查的種類：咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式，需求調(diào)查的內(nèi)容：了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購，以及其他相關(guān)情況。還特別規(guī)定：面向市場主體開展需求調(diào)查時，選擇的調(diào)查對象一般不少于3個，并應(yīng)當(dāng)具有代表性。市場主體主要指供應(yīng)商，在確定需求階段，采購人可以大大方方接觸供應(yīng)商，但要注意不要憑借一個供應(yīng)商的調(diào)查結(jié)果確定采購需求、制定采購文件，突出的表現(xiàn)是：采購文件對采購需求描述都是唯一的確定值，或者存在明顯的歧視性或者限制性，這也是質(zhì)疑投訴的重災(zāi)區(qū)。

有四類項目必須開展需求調(diào)查和進(jìn)行重點(diǎn)審查：（一）1000萬元以上的貨物、服務(wù)采購項目，3000萬元以上的工程采購項目；（二）涉及公共利益、社會關(guān)注度較高的采購項目，包括政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目等；（三）技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的項目，包括需定制開發(fā)的信息化建設(shè)項目、采購進(jìn)口產(chǎn)品的項目等；（四）主管預(yù)算單位或者采購人認(rèn)為需要開展需求調(diào)查的其他采購項目。注意，采用框架協(xié)議采購方式采購的項目也應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查。

問題二：招標(biāo)采購中如何劃分采購包？

答：首先，要明確劃分采購包由誰來劃分？22號文第十七條規(guī)定，采購人要按照有利于采購項目實(shí)施的原則，明確采購包或者合同分包要求。這就明確了劃分采購包、明確每一包的采購程序和采購規(guī)則的主體是采購人，劃分的依據(jù)“有利于采購項目實(shí)施”，實(shí)際上給予了采購人劃分采購包的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，出于有利于項目實(shí)施的目的，以下四種情形適宜劃分采購包：一、項目采購量大，供貨時間緊，涉及區(qū)域多，一家供應(yīng)商承接難以在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)；二、供應(yīng)商可以平行作業(yè)，工作界面清晰的，劃分不同采購包有利于齊頭并進(jìn)、節(jié)省施工時間；三、資格資質(zhì)的管理要求，或市場競爭格局的需要；四、落實(shí)政府采購政策的需求。對于整體不適宜專門面向中小企業(yè)的項目，可以從中劃分出適宜的采購包，作為專門面向中小企業(yè)預(yù)留份額，以便執(zhí)行政府采購政策。

22號文第十七條還明確：采購項目劃分采購包的，要分別確定每個采購包的采購方式、競爭范圍、評審規(guī)則和合同類型、合同文本、定價方式等相關(guān)合同訂立、管理安排。這是政府采購制度首次明確每個采購項目下采購包的“采購方式、競爭范圍、評審規(guī)則和合同類型、合同文本、定價方式”是可以不一樣的，由采購人按照有利于采購項目實(shí)施的原則自行逐個確定。

采購包允許兼投兼中嗎？是否允許“兼投”，實(shí)際上是第二款中“競爭范圍”，即邀請供應(yīng)商的規(guī)則問題；是否允許“兼中”，則是第二款中“合同訂立”安排，即和誰簽訂合同的規(guī)則問題。22號文第十七條規(guī)定：采購包的劃分要求和規(guī)則是采購人的權(quán)利，由采購人說了算，同時也是采購人的義務(wù)和責(zé)任。采購人必須在編制采購實(shí)施計劃以及采購文件階段對“每個采購包的采購方式、競爭范圍、評審規(guī)則和合同類型、合同文本、定價方式等相關(guān)合同訂立、管理安排”作出明確的要求。特別值得注意的是：如果設(shè)定要求兼投不兼中且采購人沒有在采購文件中約定清楚，多個包中標(biāo)成交的供應(yīng)商，因?yàn)椤安患嬷小钡降字袠?biāo)成交哪個包，那么應(yīng)當(dāng)由供應(yīng)商決定中哪個包；如果采購人事先沒有規(guī)定是否允許“兼投不兼中”，則應(yīng)當(dāng)視為允許“兼投兼中”。

問題三：大額涉密項目的采購流程是什么？

答：財政部、國家保密局聯(lián)合印發(fā)的《涉密政府采購管理暫行辦法》（財庫〔2019〕39號，以下簡稱39號文）, 對涉密項目的確定、采購和保密管理提出具體要求，并規(guī)定了采購人、集采機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評審小組成員以及監(jiān)管部門的法律責(zé)任。由于39號文屬于涉密文件，這里不方便過分展開。涉密項目的范圍，從采購主體、資金性質(zhì)和采購對象三方面判斷，39號文明確提出“最小化原則”，要求對國家秘密信息作出隱蔽處理后可以通過公開方式進(jìn)行采購的，不得確定為涉密采購項目；涉密項目的涉密部分與非涉密部分能夠拆分的，只能將涉密部分確定為涉密政府采購項目。

39號文規(guī)范涉密項目的組織模式：絕密級政府采購項目由采購人自行確定采購方案并組織實(shí)施，秘密級或者機(jī)密級政府采購項目以采購人自行組織采購為主，采購人不具備自行組織條件的，委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。采購方式上，除了不能通過公開方式進(jìn)行采購?fù)?，采購人可以根?jù)采購需求的實(shí)際情況和保密要求，從邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式中，選取任何一種采購方式。組成評審（談判、磋商、詢價）小組時，采購人自行選定相應(yīng)領(lǐng)域的專業(yè)人員、本單位相關(guān)人員等，這些事項都無須再報財政部門審批。嚴(yán)把供應(yīng)商的資格條件。39號文規(guī)定，采購人或者集中采購機(jī)構(gòu)可以根據(jù)保密工作需要和采購需求編制資格預(yù)審文件，對供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審。按照保密法及其實(shí)施條例規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位從事國家秘密載體制作、復(fù)制、維修、銷毀，涉密信息系統(tǒng)集成，武器裝備科研生產(chǎn)等涉密業(yè)務(wù)的，實(shí)行保密資質(zhì)（資格）管理。

問題四：采購人代表參加評審活動時應(yīng)當(dāng)注意什么？

答：這里面包含兩個問題：第一，要不要委派采購人代表？第二，如何在評審活動中當(dāng)好采購人代表？

首先，從強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，強(qiáng)化采購人對采購結(jié)果負(fù)責(zé)的導(dǎo)向來說，采購人理應(yīng)積極作為，主動委派人員擔(dān)任采購人代表，除非極其簡單的詢價采購項目。競爭性談判、競爭性磋商，以及政務(wù)信息化項目，屬于法律規(guī)定必須委派采購人代表的項目，必須委派人員擔(dān)任采購人代表。如《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購管理暫行辦法》（財庫〔2017〕210號）第十條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)指派熟悉情況的工作人員作為采購人代表參加評標(biāo)委員會或者競爭性磋商小組，參與政務(wù)信息系統(tǒng)采購活動的評審。這是強(qiáng)制性要求，而且還要求“指派熟悉情況的工作人員”，這意味著一般的人員還不可以。

參加評審活動的采購人代表，是可以和評審專家一樣參加評審、打分的，同時也可以和采購代理機(jī)構(gòu)一起進(jìn)行資格審查，但要注意，作為評標(biāo)委員會成員，是不可以參加、主持開標(biāo)的。依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫〔2012〕69號）規(guī)定：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和評審委員會在評審工作中，要依法相互監(jiān)督和制約，并自覺接受各級財政部門的監(jiān)督。因此，采購人代表對于評審專家、采購代理機(jī)構(gòu)在評審工作出現(xiàn)違法違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)及時制止并向財政部門報告。采購人委派代表參加評審的，要向采購代理機(jī)構(gòu)出具授權(quán)函。采購人需要在評審前介紹項目背景和技術(shù)需求的，應(yīng)當(dāng)事先提交書面介紹材料，介紹內(nèi)容不得存在歧視性、傾向性意見，不得超出采購文件所述范圍，書面介紹材料作為采購項目文件隨其他文件一并存檔。評審委員會應(yīng)當(dāng)推選組長，但采購人代表不得擔(dān)任組長。在評審活動中，采購人代表要嚴(yán)格遵守評審時間，主動出具身份證明，遵守評審工作紀(jì)律和評審回避的相關(guān)規(guī)定。在評審工作開始前，采購人代表應(yīng)當(dāng)將手機(jī)等通訊工具或相關(guān)電子設(shè)備交由采購人或采購代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一保管。評審過程中，采購人代表不得干預(yù)或者影響正常評審工作，不得明示或者暗示其傾向性、引導(dǎo)性意見，不得修改或細(xì)化采購文件確定的評審程序、評審方法、評審因素和評審標(biāo)準(zhǔn)，不得接受供應(yīng)商主動提出的澄清和解釋，不得協(xié)商評分，不得記錄、復(fù)制或帶走任何評審資料。評審結(jié)果匯總完成后，采購人代表要積極作為，參與核對工作，除了法定可以重新評審的情形外，不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審。

需要提醒的是：采購人代表不可以領(lǐng)取專家評審費(fèi)等報酬。

問題五：采購結(jié)果不能滿足需求怎么辦？能否重新采購？

答：采購結(jié)果不能滿足采購需求的情形很復(fù)雜，不能一概而論重新采購。首先要強(qiáng)調(diào)的是：政府采購的結(jié)果是通過嚴(yán)格的法律程序依照三公一誠原則進(jìn)行的，如果不存在影響中標(biāo)、成交結(jié)果的違法違規(guī)的行為，而是因?yàn)椴少徣嘶蛘卟少彺頇C(jī)構(gòu)不專業(yè)，沒有盡到審慎義務(wù)，需求不明確，過程不認(rèn)真、 未盡責(zé)，導(dǎo)致的采購結(jié)果不能滿足采購需求，是不可以推翻采購結(jié)果的。《政府采購法實(shí)施條例》第四十四條規(guī)定：除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定組織重新評審的，應(yīng)當(dāng)書面報告本級人民政府財政部門。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得通過對樣品進(jìn)行檢測、對供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變評審結(jié)果。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十四條規(guī)定，評標(biāo)結(jié)果匯總完成后，除法定的四種重新評審情形外，任何人不得修改評標(biāo)結(jié)果。

對于采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商存在惡意串通、行賄、提供虛假材料等情形，影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，導(dǎo)致采購結(jié)果不能滿足采購需求，則應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法實(shí)施條例》第七十一條處理：（一）未確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商的，終止本次政府采購活動，重新開展政府采購活動。（二）已確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商但尚未簽訂政府采購合同的，中標(biāo)或者成交結(jié)果無效，從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商；沒有合格的中標(biāo)或者成交候選人的，重新開展政府采購活動。（三）政府采購合同已簽訂但尚未履行的，撤銷合同，從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商；沒有合格的中標(biāo)或者成交候選人的，重新開展政府采購活動。（四）政府采購合同已經(jīng)履行，給采購人、供應(yīng)商造成損失的，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。

在招標(biāo)采購中，如果評標(biāo)委員會存在違規(guī)行為，影響或者可能影響中標(biāo)結(jié)果的，依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十七條規(guī)定，可以重新組建評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)，并書面報告本級財政部門，但采購合同已經(jīng)履行的除外；也可以重新采購。

競爭性談判、詢價、競爭性磋商項目，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第二十一條規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)談判小組、詢價小組未按照采購文件規(guī)定的評定成交的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審的，應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動，并同時書面報告本級財政部門。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）第三十二條規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)磋商小組未按照磋商文件規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審的，應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動，并同時書面報告本級財政部門。  張建芳